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油气产业发展呼唤市场化
专访国土资源部油气资源战略研究中心研究员潘继平

  潘继平

  国土资源部油气资源战略研究中心研究员、研究室主任。2001年6月,中国地质大学(北京)获石油地质工程博士学位。同年,进入国土资源部工作,主要从事国内油气资源战略调查、国外油气及战略规划、政策研究等。先后参加完成了多项国家重大油气研究项目,主持了多项油气开发政策软科学课题。

  十八届三中全会作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》),要求以经济体制改革为重点全面深化改革,处理好政府和市场的关系,积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革。

  如何解读《决定》中关于油气及整个能源领域改革发展的要求和精神,如何通过深化改革,促进油气产业科学发展,12月2日,《中国石油企业》记者采访了国土资源部油气资源战略研究中心研究员潘继平。

  顶层设计,不能就油气改革油气

  《中国石油企业》记者:《决定》明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点,必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。油气乃至整个能源领域,如何解读有关要求和精神,推进全面深化改革?

  潘继平:《决定》提出全面深化改革,“全面”至少有两层含义:一是经济、文化、卫生、政治、法制、外交、军事等十多个方面进行全面的、综合的深化改革;二是在每一个领域的改革也要全面深入、综合配套,而不是某一方面、某一环节、某一领域的改革。

  具体在油气领域,不仅要考虑整个油气上中下游诸多环节,还要考虑与之相关的其他能源乃至整个能源领域,不能就油气改革油气,更不能就油气勘探开发而简单改革上游。应当在改革探索中,做好油气乃至整个能源领域改革的顶层设计,整体谋划,统筹考虑,综合配套,先易后难,有序推进。比如,天然气价格改革要与有关替代能源价格改革配套进行,否则气价缺乏竞争优势,难以大发展。再比如,油气勘探开发市场化改革应当与管道运输改革配套进行,否则上游市场多元化难以取得实际效果,这在天然气领域尤其突出。

  放开市场,多元投资开发油气资源

  《中国石油企业》记者:《决定》提出了完善现代市场体系,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。您如何解读这一要求对油气上游市场化改革的意义?如何建立统一开放、竞争有序的油气上游市场体系?

  潘继平:近年来,经过努力和探索,我国油气勘探开发市场不断发展,特别是随着煤层气、页岩气的放开,上游油气市场多元化投资特点逐步显现,市场竞争不断增强。截至目前,参与油气上游投资的企业由上世纪初的少数几家增至目前的20多家,逐步形成了以三大石油公司为主,其他企业为辅的油气勘探开发投资市场格局。

  我国面临日益严峻的油气供需形势,目前油气上游市场竞争不足,市场缺乏活力,不能很好适应新形势需要,迫切需要深化改革。《决定》明确了新形势下深化改革、完善油气上游市场体系的大方向,提出了要求。按照《决定》有关要求,进一步推进油气上游市场化改革,进一步放开市场,引入新的具备条件的市场主体,不断引入竞争机制,不断推进油气上游开发的多元化投资,促进上游市场的竞争,促进油气资源勘探开发,促进油气增储上产,增加国内油气生产供应能力。

  过去油气领域特别是上游缺乏有效竞争,处于高度集中和垄断。经过近年来的改革和探索,目前油气上游市场形成了有限竞争的准市场态势,远未达到相对充分的市场竞争。要进一步破除现在相对集中度较高的垄断,进一步放开市场,形成以少数大型企业为主,一批中小型企业参加的上游勘探开发格局。

  还需要进一步研究制定包括民营在内的各类企业进入油气上游市场的具体措施和政策,消除各种隐性的壁垒,真正破除各种所谓的“玻璃门”和“弹簧门”,让各类投资主体按照权利平等、机会平等、规则平等的要求进入上游油气市场,投资开发油气资源。当前,可以进一步完善非常规油气资源勘探开发的市场准入,以此为切入点,推进整个油气领域上游市场化改革,逐步建立统一开放、竞争有序的油气勘探开发市场体系。

  强化监管,避免重现“一放就乱”

  《中国石油企业》记者:《决定》明确提出政府的主要职责和作用之一是加强市场监管,维护市场秩序,同时对自然垄断行业实行包括政府监管在内的改革。您如何解读《决定》中对油气领域进一步市场化改革后政府监管要求?

  潘继平:长期以来,油气领域监管不足、监管缺位的现象比较严重。无论是在上游油气勘探开发,还是在中游管道安全运营,及下游炼化销售领域的竞争,政府监管都不够或者相对薄弱,不仅导致一系列触目惊心的安全事故,而且影响了油气资源开发效率和环境保护。目前,包括上游在内的整个油气行业的监管主要靠企业自律,企业自我监督,从某种程度上企业代替政府行监督权,政企尚未完全分离。

  在深化油气领域市场化改革的同时,必须加强市场监管,惟其如此,才能避免过去“一放就乱”局面的重现。放开市场而缺乏必要监管或者监管不到位、力度不够,昔日陕北油气乱象必然重现。

  按照《决定》要求,强化政府监管,首先要彻底实行政企分开的改革,完全剥离企业的政府监管职能,真正做到政企分开。

  二是要研究出台有关法规、规章及有关政策,制定相应的监管办法,为政府监管提供依据,明确监管主体、监管内容、监管方式等。

  三是要研究制定监管的技术标准、规范、章程,为具体的监管提供技术依据和标准。目前,在页岩气勘探开发利用方面,政府监管依据不足或者不充分,而且缺乏有关技术规范、标准,导致监管难以到位。

  同时,政府要加强监管力量的建设。加强监管,维护油气领域市场秩序,实现油气资源开发利用科学、合理、合法。

  价格改革,全面反映资源产品属性

  《中国石油企业》记者:《决定》中明确提出要推进石油、天然气等领域价格改革,放开竞争性环节价格,加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。您如何解读或者看待《决定》中对油气乃至整个能源领域的价格改革的有关要求?如何改革完善油气资源及其产品价格形成机制?

  潘继平:在油气价格机制改革中,石油产品及价格改革取得了积极进展,价格形成机制逐步完善,已基本实现国内外联动、上下游互动的局面。但气价改革相对滞后,天然气市场价格既没有反映天然气市场供需形势,也没有反映天然气资源稀缺程度,更没有反映天然气开发利用过程中生态环境优势。

  按照《决定》的要求,天然气价格形成机制必然成为能源价格和自然资源产品价格改革的重点。一是要切实反映实际的市场供需关系,体现市场供需关系在天然气价格形成中决定性作用;二是要反映天然气资源的稀缺程度,物以稀为贵,这是基本的市场规律;三是要反映天然气在开发利用过程中的环境因素,包括勘探开发过程中的生态环境损害成本和修复效益以及相对于其他能源开发的环境优势。

  另外,还要充分考虑天然气与石油、煤炭、新能源的关系。这一点很重要,直接关系能源结构优化,关系经济转型和产业升级。比如,按照目前改革趋势,气价上涨已成必然,但与此同时若不改革煤炭价格形成机制,不考虑煤炭开发环境成本,天然气在许多地方、产业必然要“输给”煤炭,天然气产业难以大发展,生态环境也难以真正得到改善。如果考虑环境成本,煤炭价格势必上涨,如此一来,高能耗、高排放、低附加值的产业自然会遭到淘汰,从而推动经济转型升级。

  当然,天然气及有关能源产品价格改革绝非一朝一夕能完成的,必须充分考虑现实国情,分步有序稳妥推进。在放开价格的同时,还要充分考虑对社会弱势群体的财政补贴,考虑社会承受力。

  油气价格改革需要慎重选择突破口。考虑到非常规油气开发利用发展初期,规模不大,影响相对较小,可以率先以非常规油气资源价格改革完全市场化为试点,逐步推广应用到常规油气价格改革上,循序渐进,以分段实施的方式来推进完善油气价格的改革,最终达到市场定价、政府监管这种高效透明的市场价格机制。

  综合地讲,顶层设计、放开市场、强化监管和价格改革这四个方面的改革缺一不可,彼此高度关联,惟其如此,方能取得实效,实实在在全面深化油气及整个能源领域改革,以顶层设计为指导,市场化改革为龙头,以价格改革为关键,以强化政府监管为保障,整体谋划,综合配套,有序推进,最终实现油气乃至整个能源领域的科学发展。


  来源: 作者: 本刊记者 袁伟 [关闭窗口]

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