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完善机制 应对挑战 迎接天然气发展的黄金时代
访中国油气产业发展研究中心副主任刘毅军博士

  天然气成为清洁城市能源的首选、城市燃气需求爆发式增长等一系列因素,既构成了天然气产业链持续发展的新动力,也引发了城市燃气需求的波动性特点和由此带来的“气荒”等新问题。在这种形势下,我国天然气产业链可持续发展面临哪些挑战?应该有怎样的对策?为此本刊记者专访了中国油气产业发展研究中心副主任刘毅军博士。刘毅军博士认为,天然气产业链衔接运行机制建设、天然气价格形成机制改革以及全产业链调峰错谷机制建设,是保障我国天然气产业链稳步发展的关键。

  六大挑战突显考验政府应对能力

  记者:近年来,我国天然气产业链发展迅速,以西气东输一线建成并投产为标志,多条跨区域管道陆续建成并投产,并逐步形成管网;天然气消费量持续猛增。随着天然气成为清洁城市能源的首选,大力发展天然气已成为我国能源安全的重要工作。那么,我国现阶段天然气产业链面临着怎样的形势?

  刘毅军:说到面临的形势,我国天然气产业链目前面临着六大可持续发展挑战:(1)目前的天然气产业链具有较强的垄断特征,如何解决垄断带来的长期负面影响,使产业链结构具有充分竞争性,为产业链长期发展提供可持续动力,这是我们必须首先解决的问题。(2)近年来,国内天然气价格与替代能源价格的比价过低,特别是缺乏变化的灵活性,丧失了作为一种长期信号的作用;国内生产商以此为由,推动所谓“与国际价格接轨”,易导致天然气价格过早脱离中国天然气产业链的发展阶段,导致市场持续需求扩张动力不足。(3)中国自2006年开始从澳大利亚进口LNG以来,陆上和海上进口天然气不断增加,特别是西气东输二线的投产,相对较高价格的进口气如何销售出去,国产气和国外合作获得的产品分成天然气价格要稳得住,进口气也要在国内把价格涨上去,使国外的气愿意进来,销得出去,争取进口天然气的“中国定价方式”,同时保障国内天然气长期供气安全。(4)以西气东输一线为标志,中国天然气产业链的快速发展实际是以东部沿海发达地区、中部省会城市等为主,形成新的天然气消费市场,而随着西部地区经济的发展,更多使用天然气这种清洁能源的要求快速上升,如何使西部地区、特别是产气区用得上、用得起天然气,使天然气市场区域平衡地持续扩张,长期提供产业链发展动力。(5)大规模用气的调峰问题。每条干线管道建设时,均在可研报告中,预测调峰需求,同步规划建设储气库,管输费中也包含了部分调峰费用。但由于市场的快速发展,特别是储气库受定价机制影响,推进严重滞后。以西气东输一线为例,所采取的提前投产压缩机站,同时增加上游供气量的办法,易带来资源破坏性开采、管道运行风险增大等问题。依靠行政手段,特别是应急预案保供,使正常的生产、生活秩序被突然打乱,其隐性代价巨大。随着西气东输二线投产,用气城市数量和城市用气量的快速提升,调峰问题会更加突出。(6)2007年以来,各地因燃气泄漏引发的爆炸事故不断。为加强管理,国务院于2010年11月出台了《城镇燃气管理条例》,替代建设部2007年5月《城市燃气管理办法》,主要目的是防止和减少燃气安全事故。但多个城市接连发生的燃气安全事故说明,我国已经进入城市燃气安全事故高发期。很多20世纪80年代后建设的燃气管道已经达到了设计寿命期,这些管道本来是需要更换的,但是由于燃气企业缺乏资金,没有能力全部实行更换,造成老旧小区的管道超期服役,“带病”使用,积累了大量安全投入欠账,经常发生燃气泄漏导致的事故。加之近年天然气市场扩张过快,技术、设备、管理等方面没有跟上,事故的发生可以说是必然的。新的《城镇燃气管理条例》尽管对我国城市燃气安全会起到很大的作用,但对已积累的大量安全投入欠账如何化解还没有明确规则,如何避免类似于煤矿因长期安全投入不到位,出现的大面积、持续不断的安全事故,还没有摆上议事日程。

  五大机制建设 保障未来能源需求

  记者:刚刚结束的第25届世界天然气大会形成共识:天然气发展已步入黄金时代,将在未来能源可持续发展中发挥支柱作用。亚太地区将成为全球第一大天然气消费中心。面对世界天然气这个发展趋势,结合我国在天然气发展中面对的挑战,我国应该采取怎样的措施进行应对?

  刘毅军:根据中国天然气产业链发展阶段和面临的可持续发展挑战,结合世界天然气大会等提供的可持续发展经验,我有如下建议:

  抓好天然气产业链衔接运行机制的建设。天然气产业链可持续发展要求形成长期有效衔接,其中包括天然气作为能源与其它能源产业的衔接、天然气产业链各环节间的衔接、天然气产业链各环节内部的衔接。国内目前具体衔接方式主要有通过合同实现的市场化的衔接方式、建立在产业链纵向约束基础上的公司行政命令的衔接方式、建立在政府权力基础上的政府协调或命令的衔接方式。这里提出的建议重点为:在政府层面上,抓好以产业链规划和项目核准等为基础的前期衔接,加强天然气产业与其它能源产业的衔接和天然气产业链各环节的整体衔接,由于我国一时还难以理顺天然气定价机制,规划和项目核准更具有独特作用,通过规划实施天然气利用的总量控制,优化消费结构,引导可中断、可转换用户的发展,理顺产业链上、中、下游的协调、衔接机制;在产业链具体运行的特殊情况下,如冬季采暖期,特别是极端气象条件下,政府协调产业链各环节的协调具有独特作用;在产业链内部环节衔接上,以煤层气为例,权益的初始配置应有清晰的边界,其边界如何划分当然要考虑到具体的国情等,但创设清晰的边界是中央政府最重要的工作,权益的再配置则应由市场按照经济性原则完成,煤炭和煤层气等各种资源权益初始配置边界不清晰是问题的主要结症。在此基础上才能形成有效的合作和衔接机制。页岩气产业的发展也应吸取此经验;对天然气销售长期合同中普遍采用的照付不议合同条款,在我国由于特殊发展阶段和国情,除广东大鹏LNG项目有相对较长时间的产业链整体衔接运行经验,其它项目经验积累还不够、效果也不理想。随进口气供应比例的增加,要求更严格执行照付不议合同条款,推动依靠合同衔接产业链各环节和各市场主体。

  积极稳妥推进天然气价格形成机制改革。天然气在我国大规模开发利用是近年的事,表现为对其他能源的替代过程,被替代能源价格成为其价格的上限约束。从天然气产业链下游利用的巨大投资看,天然气价格需比被替代能源价格有明显优势,天然气的市场需求才能真正形成。这里提出的建议重点为:在国内、特别是西部地区,保持天然气终端价格与其他可替代能源价格等的明显价格优势仍是长期战略选项,这有利于地区协调发展,更为天然气产业链快速发展提供持续动力;同时将资源税等改革与逐步提高天然气价格统筹考虑,辅以财政转移支付和规划留用产气区指标等方式,作为解决满足西部地区使用天然气的主要方法,但要研究将利益补贴到天然气用户的制度;相对价格较高的进口气的销售问题应优先解决,以保证我国的长期用气安全,通过对珠三角地区、长三角地区、环渤海地区三大地区市场加快价格上涨步伐,尽快在保持天然气终端价格与其他可替代能源价格等有明显价格优势基础上,实现其定期价格调整机制,甚至在珠三角地区等尝试全部进口天然气市场化,作为解决进口天然气消费的主要方法;从制度建设上,考虑化解天然气不同类型用户交叉补贴问题,居民用天然气适时推进阶梯定价机制、附以季节差价等,工业、发电用户更大范围推动直供;持续探索、推动上海为中心的长三角地区天然气交易中心建设。

  推进全产业链调峰错谷机制的建设,建立城市燃气安全欠账投入保障机制。不间断连续供气、安全用气是天然气产业链可持续发展的内在要求,这里提出的建议重点为:建立差别气价政策,推行天然气季节性差价、峰谷差价、可中断气价和居民用气阶梯气价等差别气价政策,通过建立制度机制,以经济手段为主,辅以法律和行政手段,在加大激励储气设施建设力度的同时,重点激励大量自愿性可转换、可中断用户的形成,形成适应我国产业链情况和发展阶段的调峰能力;对城市燃气企业要求按用气量的比例,建立基本的调峰设施,特别要重视LNG厂和其存储设施对城市用气调峰的作用;在国家层面,及早制定新的统一规则,创新城市燃气企业投资回报保障机制,推动新一轮城市燃气企业安全标准要求拉动的兼并、重组,拓展企业融资渠道,建立制度保障,完善、扩大政府性资金对城市管网安全的投入力度,以此建立和完善多重安全欠账投入保障机制的制度基础。

  以多种资源及获取途径共同保障未来需求。天然气产业链可持续发展首在形成长期资源接替保障序列,我国在天然气产业链进入快速发展阶段前,即启动国外天然气资源的引入工作。近年来,天然气资源四大引进战略通道雏形已成;在国内也加快了资源建设保障力度,主要体现在非常规天然气资源、深海天然气资源的勘探开发和建设煤制天然气示范项目;氢能源的利用研究稳步推进。目前看,多种资源及获取途径共同保障未来需求已具战略展开格局,这里提出的建议重点在:随着我国经济发展水平的提升,特别是城市化水平超过50%后,抓住世界经济下行期的有力时机,多引入一些国外资源,推动制度建设,优先利用、多利用国外进口资源;引入俄罗斯天然气资源对多重保障长期供气安全,化解可能的地缘政治动荡引发的供气中断风险具有战略意义,一方面虽然两国政府已经签订能源合作框架协议,但在具体项目实施谈判上仍要做好打持久战准备,另一方面要抓住近期可能出现的更不利于俄罗斯的国际经济环境变化,创新合作模式,推动全产业链合作,适当提高价格,换取稳定资源供应的保障;沿海LNG接收站建设和运营准入应进一步适度放开,放开对象包括民营资本和国外资本,特别是握有天然气资源的国外石油公司,竞争性产业链结构的形成是保障安全的最好方式;重视煤制天然气的示范项目,建设一定产能储备,一旦在一定时期内出现资源接替保障序列问题,实施资源接替。

  确保天然气产业链结构向竞争性变迁。国内煤层气发展的教训和国外发展的经验均表明,使产业链更具有竞争性是可持续发展的动力源泉。这里提出的建议重点为:持续推动上游市场供给主体的多元化,这在近来煤层气和页岩气探采矿权许可、煤制气项目核准等均在稳步推进;政府管住管道,做天然气管道的守望者,积极、大力推进第三方接入制度建设,着手开展管道独立出来运行的前期工作;目前覆盖全国的天然气管道网络已初步形成,供气方式逐步由单气源、单管道转变为多气源、多路径、网络化供应,供气方式趋于复杂,价格监管的难度增大,政府简化、转变并逐步退出对天然气出厂价格管制成为改革追求的目标。2011年底国家在广东、广西开展天然气价格形成机制改革试点。尽管政府在作价方法、价格管理形式和具体价格水平确定上,试图努力监管好管道,但仍可能使石油公司固化了对天然气的捆绑定价,需在试点扩大时采取制度建设化解其中隐患;注意研究地方政府在支线管网迅速加强主导控制权的新情况,这在加快支线管网建设、提高与上游生产商议价能力的同时,容易出现地区资源垄断,加大交易费用、固化用户交差补贴;对城市燃气市场准入引入新的统一规则,防止出现天然气产业链上中下游一体化的寡头。


  来源: 作者: 文/记者 张绍波 [关闭窗口]

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