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借鉴美国经验完善我国战略石油储备体系
访能源经济问题专家、中国能源经济研究院战略研究中心主任陈柳钦

  随着中国经济持续快速发展,我国已经成为仅次于美国的世界第二大石油消费国,战略石油储备也已成为国家能源安全体系最重要的一个环节。由于起步较晚,中国战略石油储备的体系尚未完善。而美国的战略石油储备已有近百年的历史,其体系、经验、规模、制度、储备方式方法等方面都值得中国借鉴。那么,如何借鉴美国的经验,尽快完善自己的战略石油储备体系?本刊记者对能源经济问题专家陈柳钦进行了专访。

  立法先行 建立完善的战略石油储备法律法规体系

  记者:早在1912年,美国国会就陆续通过法律,划出“海军用油保护区”,也就是说,美国的战略石油储备在100年前就已经开始了。那么,从美国的经验来看,中国在战略石油储备方面最急迫的工作是什么?

  陈柳钦:石油储备是一项事关国家与产业安全的战略性工作,必须有法可依。在积极推进依法治国的方针指导下,为保证国家能源安全,发挥战略石油储备作用,必须做到立法先行,除完善石油资源开采、使用等有关法律法规外,还应进一步争取储备立法,形成完整的战略石油储备政策管理系统。美国的《能源政策和储备法》,能源部主导的《能源政策法》,环保署主导的《清洁水法》、《清洁空气法》,联邦能源监管委员会的《能源监管条例》等法律、法规值得我国借鉴。而中国目前战略石油储备基地已经启动,但相关的法律、法规仍未制定,有关石油方面的立法,分散在宪法、矿产资源及其他条例规章和政策性文件中,这与中国目前的石油安全形势很不相称。因此,中国石油储备建设务必走“要储备,先立法”的道路,尽快制定出台《中国石油储备法》,明确石油储备模式、储备主体、管理体制与运行机制、储备规模、品种构成、基地布局、资金来源、基地建设、基地维护、储备计划的制定与决策、石油采购、储备石油的释放、储备石油的置换程序、储备基地的检查、国内石油市场及储备基地基本数据的统计等内容,使石油储备建设的全过程有法可依,确保中国石油储备体系有条不紊的实施。

  根据国情 构建中国特色的石油储备模式

  记者:美国的战略石油储备模式已经成形,这种模式完全适合中国吗?中国应该建立怎样的石油储备模式?

  陈柳钦:1973年第一次世界石油危机后,世界很多国家尤其是西方发达国家都建立了各自的国家石油储备,概括起来主要有三种模式,即政府直接承担型、政府储备与民间储备结合型,以及政府、储备机构和石油公司共同承担型。目前中国战略物资储备的模式与美国战略石油储备采用的模式相类似,均由政府机关直接负责储备基地的建设、管理及运作。如果未来中国石油储备采用这种储备模式,能够最大限度地体现国家的意志,便于集中管理统一指挥,有利于保证石油储备的安全,也易于和现有的国家物资储备管理相衔接,避免储备被擅自动用。但这种储备模式也存在着明显的不足:首先,运作成本高;其次,这一模式不符合市场经济的运作规则,不利于储备石油的轮换更新。基于国家安全和经济理念,同时考虑到中国是石油生产和进口大国、以国家石油公司为主导、政府管制能力较强等国情,我认为未来中国应选择并确立“混合型”石油储备模式。所谓“混合型”石油储备模式,是指由政府及社会共同构建石油储备体系的石油储备模式。“混合型”石油储备体制可以在保证有效发掘和盘活社会上现有的储备能力及相应营运能力,大大减轻政府的财政负担。由于中国石油储备体系建设刚刚起步,建设过程宜循序渐进,分阶段进行:在起步期(2010年以前),建立以政府储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系;在过渡期(2O10—2015年),逐步过渡到以政府储备和企业法定储备为主、以商业储备为补充的国家石油储备体系;在成熟期(2015年以后),最终建立起以政府储备为主导、以机构储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系。

  记者:请具体解释一下这种模式。

  陈柳钦:功能区分,政府储备和商业储备结合,放松市场管制,培育多元化的石油储备主体。国际石油储备经验表明,打造多元化的石油储备体系是主要方向,而民营油企作为一个油储层级参与其中,可以壮大石油储备力量。全民找油,藏油于民,给予民间石油企业一定的政策空间是中国值得借鉴的经验。放手让庞大的民营石油力量走出去,从多种渠道解决中国的石油储备问题是十分必要的。这就是“藏油于民”。从中国民营油企的自身实力来讲,也具备了“藏油于民”天然条件。中国民企拥有很大的储备空间,而且是现成的,如果能够抓住油价较低的时机,把信誉好、实力强的民营油企纳入国家石油储备体系,想必能够起到节约时间、双管齐下的作用,管理成本也会大大降低。而中国面临的现实的情况是,一方面闹油荒,另一方面却是社会大量闲置的油库资源。数据显示,中国拥有8万余家民营石油企业,“家底”超过万亿资产,总储油量可达到2亿吨以上,但是能够得到充分利用的库存容量仅为几十万吨;拥有储油能力达10万吨以上的油库至少10座,但由于没有油源,这些具备相当规模的油库基本处于闲置状态,而且每年的维护、管理需要高昂的费用。因此,政府在保障国家石油战略储备和保证石油仓储绝对安全的前提下,放松原油市场管制,允许大型油企、中小油企、第三方储备机构在企业法定义务储备之外,自由开展商业运作,同时,允许具备一定资金实力的社会企业参与原油进出口业务和批发业务,鼓励社会资金发展原油第三方存储业务。国家很有必要将这一部分石油储备能力纳入国家战略石油储备统一管理,作为对国家战略石油储备的重要补充,进而达到增加国家石油储备规模的目的,提高中国应对石油危机的能力。

  循序渐进 确保合适的石油储备规模

  记者:从目前国际经济、政治形势看,为强化国家石油安全,应对突发事件,中国有必要逐步加大自己的石油战略储备规模。然而,战略石油储备也是需要成本的,既要保证国家能源安全,又要考虑成本,适当的规模十分重要。那么,中国需要怎样的战略石油储备才合适呢?

  陈柳钦:国际能源署(IEA)对各成员国均以90天上年度石油净进口量为最低要求,而所有成员国均达到了该要求,大多数国家还超过了120天。美国是现今世界上最大的石油储备国,目前已达到7.27亿桶,达历史最高位。

  可是,按照中国海关总署数据,2011年中国累计进口原油约2.54亿吨。简单计算可看出,2012年末可以实现的3753万吨相当于大约50多天的进口量,而一期工程的1400万吨约等于十几天进口量,再加上国内21天进口量的商业石油储备能力,也就是当前具备30多天进口量的储备能力。对于中国来说,石油战略储备规模还较小,由于没有更多地参与国际能源储备的协调机制,再加上战略石油储备耗资巨大、人口众多、国家财力有限,中国不可能在短时间内建立像美国那样规模庞大和系统完备的国家战略石油储备体系,只能从国情出发,以中国现阶段和未来一段时期内的国民经济发展水平为依据,建成能满足这一水平所需的、国家财力能够承受的国家战略石油储备体系。根据国务院批准的《国家石油储备中长期规划》,2020年以前,三期项目全部完成,届时中国储备总规模将达到100天左右的石油净进口量,国家石油储备能力提升到约8500万吨,相当于90天的石油净进口量,这也是IEA规定的战略石油储备能力“达标线”,进一步增强中国应对石油中断风险的能力。

  综合决策 建立多层次的石油储备筹资模式

  记者:石油储备建设需要投入庞大的资金,资金筹措问题是一个焦点,没有资金及时、足额到位,石油战略储备就是一句空话,如何筹集足够的资金可谓是战略储备的关键。对这个问题我们该如何解决呢?

  陈柳钦:各国由于石油战略储备的模式不同,在资金筹措上也有一定的差异。美国的做法是政府包揽全部资金投入。但美国政府为了减轻石油储备财政负担,正在走向战略石油储备商业化的道路:(1)出租转让尚未充分利用的储备设施;(2)在战略石油储备基地开辟外贸分区,为境外石油消费国和生产国提供储备石油的服务;(3)利用战略石油储备基地过剩的能力为商业储备提供有偿的储存空间。

  就世界各国建立石油储备的筹资经验来看,中国应该避免在石油储备筹资方面由政府大包大揽,而应以财政出资为主,政府和民间多方面多渠道筹集。财政性筹资,由国家划拨财政拨款和利息补贴;税收筹资,国家可以开征石油战略储备税;债权筹资,国家可以发放石油储备资金债券,向社会募集资金;国际信贷筹资,政府可从国际金融机构取得长期低息贷款;自筹资金,企业依其生产经营活动在内部形成可用于再投资的资金。我们可以设立专门的战略石油储备税,即对石油产品消费、石油及石油产品进口征收战略石油储备税,用于战略石油储备设施建设、石油购置、掩护和管理等;政府可以通过与民间投资者合资建立储备机构,由机构投资建立储备设施,国家购买原油在这些储备设施中储备,由合资机构负责日常的维护管理;可以依据“谁收益、谁投资”的根本法则,考虑直管和代理、自建和租赁、BOT、发行特别债券、收取能源资源使用权费等;可以通过发行特别债券、建立石油储备基金、设立石油期货和向国际金融机构贷款等办法来筹集建立战略石油储备的所需资金;可以对战略石油储备设立最低保有量,在达到最低保有量后,可利用超出的库容在国际市场进行以赢利为目标的商业运营,以减轻政府负担,使战略石油储备系统为国家整体利益服务;以适当方式用外汇储备在国际石油期货市场上建立石油仓单,利用国际期货市场到期交割的交易制度,将外汇储备转化为石油储备等等。

  统筹考虑 科学合理布局规划石油储备基地、储备方式

  记者:我国现在已经建立了几个石油储备基地,这些基地及现有的储备方式做到科学合理规划布局了吗?

  陈柳钦:一般来说,国家战略石油储备基地的选址和布局,应当遵循进油方便、出路畅通、靠近炼厂、快速反应的原则。同时,石油储备基地的建设决不能是孤立的,而是一个由港口、石化中心、转运站、输油管网有机结合的储运分配系统。中国第一期石油储备基地已经建在了东部沿海(镇海、舟山、黄岛、大连),布局上略显单一。就目前已经证实的选址地点来看,第二期基地不再拘泥于沿海地区,而将向沿海和内地两线推进(广东湛江和惠州、甘肃兰州、江苏金坛、辽宁锦州及天津等)。从地缘政治上看,未来需要向内陆延伸,从地理位置上保证战略储备,应付地区冲突。至于今后的部署,还应向老三线延伸,向广大的西南扩张,从中远期发展规划上看,除继续在沿海地区建设储备基地外,还应该结合中国、俄罗斯以及中亚原油的进口情况,在东北、西北内陆地区管道运输枢纽站附近选择地点,建设一定规模的石油储备基地。

  战略石油的储备方式有地下盐穴储备、油罐储备、船罐储备、地下罐储、地下坑道储备等多种方式,不同方式所需的投资成本及运行费用也不同。美国全部战略石油储备都是以地下盐岩洞穴方式储存,避免了建造油罐所花费的高投资,大大节约了储备成本。目前,中国的战略石油储备基本以油罐形式储存,今后中国建立石油储备时,可优先考虑采用地下盐穴方式:一是,中国的地下岩盐资源丰富,现在已经查明在华东地区和苏北、苏南、安徽淮南、山东等地均发现有大型盐矿。因此,利用地下岩盐洞穴建设石油储备库,具备良好的地质条件。二是,中国在建设盐穴储油库的工程中,许多方面具有较高的技术水平,能够完成绝大多数的工作,包括地质综合评价研究、钻完井、采盐建穴、运行方案设计、地面工程设计等。同时,充分考虑战备安全、运输、储存成本等因素,采用多样化的储存方法,做到“三个联合”:地面储存与地下储存相联合,人工设施储存与利用盐穴、溶洞等天然地理环境储存相联合,现有设施储备与新建基地储存相联合。


  来源: 作者: 文/记者 张绍波 [关闭窗口]

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