找准制度建设"风向标"，搭建梯次制度模型，不断推进制度落实

　　制度是约束人们行为及其相互关系的一套行为规则。以有效的制度安排来调节矛盾和冲突，降低企业运行的交易成本是构建和谐企业的关键。本文从制度执行不力的表现入手，分析了制度执行不力的原因，提出了扭转制度执行不力局面的建议，对增强石油企业制度执行力进行了探讨。

　　制度执行不力的表现

　　近年来，随着改革步伐的加快，石油企业对制度建设进行了大量的有益探索，出台的新的管理制度大都融入了世界先进的管理理念，但局部运行效果差强人意，主要表现在以下三个方面：

　　"无法可依"。改革是企业发展的动力。石油企业为提高风险防范能力，持续推进重组整合，管理体制、运行机制、组织结构模式等都发生了较为深刻的变化。企业内外部新的经营形势要求有新的制度体系与其相适应，而新的制度体系形成需要过程。于是，部分工作可能出现制度缺失现象，即表现为"无法可依"。

　　"有法不依"。改革激活了人们的认知领域，定向思维转为放射思维，于是新思路、新理念层出不穷。在制度建设方面，表现为一个制度出台不久，新的制度或补充条款就发布了。于是人们对制度感觉"应接不暇"或"无所适从"，等一等、看一看的心理油然而生。于是部分人可能会我行我素，即表现为"有法不依"。

　　"法外设法"。制度是准绳，对企业的生产经营活动及员工行为具有约束作用。但在制度落实过程中，人们可能会出于这样或那样的考虑，明知有"法"而"法外设法"。例如，化工装置停产检修时，根据相关操作规程，从装置停运、退油、扫线到检修，从阀门关闭顺序、油品降温速度、装置置换程序到系统吹扫时间等都有明确规定。但实际操作上，可能会以自我为中心，表现出很大的随意性，埋下事故隐患。

　　制度执行不力的原因

　　透过现象看本质，分析制度执行不力的原因，虽是仁者见仁、智者见智，不外乎以下"三不"：

　　领导重视不够。领导是企业制度建设的"风向标"，既要明确企业需要什么方面的制度，也要明确企业需要什么内容的制度，避免制度内涵宽泛而无从入手；既要因势利导地侧重解决企业所面临的关键问题，又要统筹兼顾、系统考虑企业的制度建设，避免"头疼医头、脚疼医脚"；既要以敏捷的反应制定制度，更要以表率的行为推进制度落实，避免疏于监控而使制度流于形式。

　　部门推动不力。部门是企业制度建设的"马达"。在企业制度建设过程中，部门可谓"始作俑者"。从制度策划、制度编写、制度完善，到制度的发布实施，部门功不可没。可以说每项制度的背后，都凝聚着许多人的心血和汗水；每个条款的内容，都折射出智慧和理性的光芒。但是由于领导未充分授权而使部门工作畏首畏尾，或由于部门忙于各种应急性事务而无暇顾及，制度发布后就算告一段落，顺其自然了。制度推进过程中不能做到宣贯、辅导、监督、检查、考核环环相扣，怎么能落实到位呢？

　　基层理解不透。基层是制度落实的着力点。基层领导或对口业务部门是制度落实的关键。目前，我们的制度传达方式多以文件形式发给下属单位领导，或以电子文本形式发给业务对口部门。麻雀虽小五脏俱全，基层单位业务繁杂，文件滞留在某一领导或某一业务人员处的情况时有发生，制度解读不细、不全、不透、不准，制度落实到位又从何谈起呢？由于有了上面的"两不"，产生这种对待制度的不严肃态度也就不难理解了。

　　"三不"现象的存在，使得制度约束如同隔靴搔痒。挖掘其思想根源，是"三种心理"在作祟：

　　"效益至上"的心理。在市场经济环境下，企业背负着生存与发展的巨大压力。特别是对石油企业中的存续企业来说，历史包袱沉重，承载着利润率低的产业、过剩的人员和不良的资产，企业在市场竞争过程中难于打造出成本优势。于是，部分领导干部潜意识里将效益好坏作为衡量企业优劣的唯一标准，曲解"以经济效益为中心"，产生了"效益至上"的心理；部分企业就坡下驴，一俊遮百丑，以效益好为"保护伞"，游离于制度之外，甚至凌驾于制度之上。

　　"和气生财"的心理。虽然"和为贵"在日常人际交往过程中有利于促进"和谐环境"、"和谐社会"建设，但是在制度执行过程中，却往往会使制度落实不了了之。尤其是为了确保在"民意测评"中得高分，制度制定者和制度执行者都可能会出现"睁一只眼闭一只眼"的现象，以得到你好我好大家好的结果。

　　得过且过的心理。注重制度建设是石油企业的优良传统。但在具体执行过程中，由于制度本身缺乏完整性、可操作性，或制度执行缺乏得力的推动措施，滋生了个别单位或个别人得过且过的心理。其理由是制度太多无从下手,制度变化快不必当真、制度繁琐不适用我，制度缺失管不着我。

　　扭转制度执行不力的建议

　　通过探索制度执行不力的原因并挖掘其思想根源，提出下面三条建议：

　　以战略眼光审视制度，建立制度管理网络。首先，以层级为标准，搭建梯次制度模型。即宏观层面，由集团公司及国家制定政策性强的法律法规、行业标准等；中观层面，由地方局级石油企业制定有针对性、约束性强的各项规章制度；微观层面，由地方局级石油企业所属企业制定具体的、可操作性强的各项规章制度。并且，上一层面是下一层面制度制定的依据和准绳；下一层面是上一层面制度的细化和量化过程。各层面制度相辅相成、互为支撑。

　　其次，以业务为单元，构建树状制度体系。各企业可根据生产经营性质，划分具体的、不同的业务单元，规定出业务主责部门，对业务体系涉及的所有制度进行梳理，明确各分项制度的侧重点和相互关系，并且明确本业务与其他业务的关联度和制度对接点，保证制度体系运行顺畅、管控无盲点，勾画出制度网络图，并将制度变化即时体现在网络图上，动态管理。

　　以务实态度推行制度，确保制度执行到位。首先，领导要发挥表率作用。建议制定制度的业务部门要在限定的时间内，准确描述出制度的目的和要求，帮助领导尽快建立起清晰的制度网络，利于其随时发现制度执行不力之处，增强制度的严肃性和权威性；领导也要为与业务部门在制度理解上达成共识创造条件，主动安排时间、地点与相关业务部门沟通，互相启发、互相激励。

　　其次，部门要有扎实的工作作风，全力以赴贯彻制度。在贯彻制度的过程中，一方面积极与领导充分沟通，获得领导的信任、支持和充分授权；另一方面密切与基层联系，有计划、有目的地推进制度落实。

　　最后，基层要坚持"三老四严"、"四个一样"，执行制度不折不扣。在制度落实过程中，基层不能有惰性心理，既要勤于思，又要敏于行；不能有藏掖心理，既要敢于自我否定，又要勇于自我发展；不能有怕麻烦心理，既要对照标准找差距，又要对应工作找准绳；不能有应付心理，既要上标准岗、干标准活，又要精益求精、追求完美。

　　以求真精神评价制度，谋求制度持续改进。首先，设立制度评价部门，明确工作责任。一般来说，可由建立企业制度网络的牵头部门为制度评价部门，因为这一部门多为综合性部门，而且获得持续改进的制度也要由这一部门再现于企业制度网络。制度评价部门负责组织开展制度评价；业务主责部门负责制度的日常辅导、监督、检查和考核。

　　其次，规定制度评价程序，确保评价质量。每季度或每半年，由制度评价部门组织业务主责部门、制度关联的横向部门及制度约束单位召开制度评价分析会。通过分析形成的"制度持续改进意见"，会后要由制度评价部门完成可行性和必要性的调研分析，并做出"关于'制度持续改进意见'的审定意见"，在得到业务主管领导的批复后，完成该业务制度体系、企业制度网络相关内容的更新。

　　最后，监控制度执行情况，谋求持续改进。针对制度改进后执行过程中出现的新问题，进一步实施再分析、再完善、再总结、再提高，做到循环递进，螺旋上升，形成持续改进、不断创新的制度运行机制，努力建设科学合理、可操作性强的制度管理体系。

　　作者单位：中国石油大庆石油管理局