能源立法是国家意志和国家强制力的体现

　　中国法学会能源法研究会会长 叶荣泗：

　　作为世界第二大能源生产和消费国，长期以来我们对能源问题过分倚重政策调整，能源战略也缺乏国家意志和国家强制力方面的体现。尽管煤炭法、电力法、可再生能源法等单行法已相继出台，但一部基础性地位的能源法的缺席，仍然使我国能源开发和利用中的一系列重大问题缺少法律依据，缺少国家强制力的保障。

　　目前我国能源领域，主要有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》，以及一大批行政法规和地方法规。现行能源法律法规主要以专业性单行能源法规为主，计划经济色彩的部门立法特点突出，而且配套的法规还相当不完整。

　　就已有的立法现状而言，能源法体系的框架雏形已基本构建起来，但整个框架有了，主干顶梁却还没有。我们既需要专业性的单行法，也需要基础地位的能源法，有些全局性、战略性的问题，单行法再修改也改不出来，解决不了的。

　　现有能源法律法规中，有一些法条不仅不适应改革需要，甚至成为改革的障碍，除了《可再生能源法》外，其他法都需要修订。没有基础性的能源法，单行法律的修订也缺乏统筹协调，进展也十分缓慢。

　　在能源安全和石油储备方面，我国自1993年成为石油净进口国，此后进口依存度不断增大。但能源安全和石油储备活动中的诸多法律关系至今没有相应法律依据，修订现有单行法律无法解决这个问题。我国的能源战略同样缺乏国家强制力的保障。

　　能源资源的开发和保护，也存在各领域单行法无法有效解决的问题。一方面是煤炭等能源资源的穷挖滥采和能源领域的无序建设，一方面是优化能源结构，特别是优化发电能源结构的低成效。很多问题需要一部能源法来解决，否则很多工作会因为部门意见不同、中央地方意见不同而搁浅拖延。能源法既要对内“补漏”又要对外“衔接”。基础性的能源法名称上可以就叫做能源法，或者叫做《能源法通则》。能源法应该能为单行法的制定或修订提供法律依据，提供统一的指导思路。能源法还要能协调整个能源法体系与外部法律体系的关系，比如资源法、环境法体系等，相互衔接好不同法律体系，为解决我国的能源问题提供法律保障。

　　清华大学环境资源能源法研究中心执行主任 王明远：

　　加入WTO之后，我国加强法制建设的内部动力和外部压力进一步加大。为了确保经济发展过程中能源供给的稳定性、持续性和可靠性，优化能源结构，政府必须在加强市场功能的同时，加强对能源领域的宏观调控，而政府最有力的调控武器莫过于法律。

　　我国目前正处于从计划经济向市场经济、由“人治国家”向“法治国家”转变的转型期，制定能源基本法正是建设“法治国家”在能源领域的具体体现。

　　能源基本法关系重大，影响深远，应当进行深入系统的研究使得相关法案符合能源发展的基本规律，符合中国能源的现实和未来发展需要，具有显著的科学性、适当的超前性和较强的操作性，在这个基础之上再予以出台。因此，草案不应该在短时间内仓促出台，况且，相关利益主体协商也需要很长时间。

　　能源安全是能源立法的首要指导原则

　　中南财经政法大学环境资源法研究所张一粟：

　　除了我国《立法法》所明文规定的立法民主、科学和法制统一性等原则之外，在能源立法中，保障能源安全、维护能源、经济和环境协调的可持续发展以及能源问题国际化是我们尤需把握的指导原则。

　　能源安全是我们能源立法的首要指导原则，甚至在某种程度上说，能源安全是我国能源法的“帝王原则”，其他诸多原则都可以被其所涵盖，或者成为其一个侧面。

　　目前，我国能源安全主要面临以下问题：能源需求持续增长对能源供给形成很大压力；资源相对短缺制约了能源产业发展；以煤为主的能源结构不利于环境保护；能源技术相对落后影响了能源供给能力的提高；国际能源市场变化对我国能源供应的影响较大等。因此，我国必须重视能源多元化战略，积极开展技术创新，开发多种能源利用方式，尤其是清洁能源，同时加强国际合作，促进能源、经济和环境保护的可持续发展。

　　我国能源法典应采取“总—分”结构。能源法总则相当于学者通常所称的能源基本法。总则的内容应该是我国能源法律体系中具有“龙头”作用、协调作用和核心地位、基础地位的综合性法律规范。它是对现行各能源单行法共通的原则的归纳，在未来的能源法典中对各能源分支法起指导性和统括性的作用。为基础性、综合性法律规范，能源法总则的内容应包含能源法立法目的、相关概念的解释、调整对象、基本原则、适用范围、授权条款等。

　　能源法分则的内容在体系上应涵盖各能源分支法，包括电力法、煤炭法、石油天然气法、节约能源法、可再生能源法及能源公共事业法，此外，有些国家还包含清洁能源法、能源税收、煤气、热力等法律制度。这些能源单行法按照类型可以划分为能源矿业法、能源利用法、能源公用事业法和能源替代法四类。因此，能源法分则亦按此类型予以建构。

　　全国人大常委会委员、全国人大环境

　　与资源保护委员会委员王维城：

　　能源问题关乎国家整体利益。能源法的制定已经引起高层领导的关注，相关工作目前正在抓紧进行。

　　我国是世界上第二大能源消费国，能源供应在我国国民经济和社会发展中已经成为了‘瓶颈’，起到了制约作用。根据我国“三步走”的发展战略，未来几十年，随着经济的迅速发展和人民生活水平的提高，我国能源的消费量将继续大幅度上升。同时，我国是一个以煤炭为主的能源短缺国家，随着能源消费的不断增加，能源对经济发展的制约作用日益显著，供需矛盾会越来越大。此外，能源结构与环境保护密切相关，随着《京都议定书》的生效，在温室气体排放方面，我国也将面临越来越大的国际压力。

　　实际上，我国能源供应正面临着一系列的难题——如何控制不断攀升的石油进口依存度、如何解决煤炭洁净利用技术的推广、如何有效开发可再生能源和新能源以及如何保证在2020年和2050年实现我国能源的供需平衡等等，这些问题都需要有综合的、权威的能源行政管理部门及时制定并适时调整能源发展的战略方针和能源政策。

　　此外，我国还需要对能源结构进行全方位的调整，包括一次能源与二次能源的调整，常规能源与新能源的调整，化石能源与可再生能源的调整，能源供需关系的调整，能源价格的调整，能源宏观调控与微观运行的调整，国内能源与国际能源的调整以及能源与人口、环境关系的调整等等。

　　能源法律需要政府权威机构来执行

　　中国石油天然气集团公司咨询中心主任 阎三忠：

　　我国能源产业正处在一个关键的发展阶段，目前成立国家能源综合管理部门的时机和条件已基本成熟。国家有关部门应在广泛征求各方面意见的基础上，尽快出台具体方案，加快能源管理体制改革步伐。这对我国能源产业的全面、协调、可持续发展具有重大而深远的意义。

　　我国现行能源管理体制存在四大弊端。一是政府能源管理职能分散，多头管理，政出多门，宏观调控乏力，管理效率低下。二是能源产业内部各自为政，缺乏统一的总体规划和政策指导，相互协调困难。三是能源战略管理和决策机制明显弱化，难以适应复杂多变的能源安全形势发展需要。我国能源结构性矛盾突出，各种能源之间不仅存在一个如何按效能、按比例协调发展的问题，而且还存在一个相互之间如何补充、替代、相互转换的关系。这就要求国家必须要有一个强有力的综合能源管理机构，统筹协调各种能源之间的发展关系。四是能源统计跟不上形势发展，难以进行完整、准确的能源生产和消费基础数据统计，信息失真、缺失问题严重，影响国家能源宏观决策。

　　按照“大能源”产业发展的内在要求，可以在国家能源领导小组办公室和国家发改委能源局的基础上，组建国家能源部，将分散在各个政府部门的能源宏观管理职能集中起来，统一移交能源部管理，对煤炭、电力、石化、核能等国有特大型能源企业行使宏观管理职能，同时建立地方各级能源管理部门，并相应建立能源管理机构与相关部门之间的工作协调机制，形成自上而下的“大能源”综合管理体系。

　　中国能源网信息总监 韩晓平：

　　中国是全球第二大能源生产国和消费国，制定一部决定全球1/5人口的能源发展方向性的法律将是一个全新的、复杂的、带有挑战性的课题，不仅会影响13亿中国人的未来，也会影响全球65亿人的整体利益，因此，我们必须采取一种科学、稳健和全面的立法态度，不可急于求成。

　　立法过程也应该是一个渐进的过程，随着社会整体认识的提高来逐步完善。

　　立法与制定政策不同，法律不宜频发修改，而政策可以适时调整。美国议会最近通过的《美国能源法案—2005》，就是在2001年布什政府颁布的《美国国家能源政策》的基础上不断完善制定的，并经过近5年的调整完善过程。中国在制定《能源法》的工作中也会参考这一经验，将制定的《能源法(草案)》先作为《国家能源政策》发布实施，经过一段时间的完善和实践，再将政策变为法律，避免因为认识不到位，造成立法层面的失误，以至影响能源的可持续发展。

　　目前，我国的一些具有一定市场垄断性的国有企业，社会影响力还是比较大的，对于一些政府部门也存在着“居于强势”的状况，如何避免在《能源法》起草中既要保障国家利益通过大型国有企业实施，又要避免他们影响立法的公正性和权威性，这对于《能源法》起草工作是一个重要课题。国家对于一些行业的改革工作还在继续推进，一些企业还没有适应市场化进程的要求，我们是要将他们的既得利益通过法律“定格”，还是坚持推动他们“摸着石头过河”，通过涉越改革开放的河流，登上社会主义市场经济的彼岸，这是立法思想中必须解决的一个前提。

　　国际能源署前署长 罗勃特·普瑞：

　　在中国的中央政府机构内很有必要设立专门的能源主管部门，来管理石油、天然气、电力、煤炭和其他能源资源及市场问题。中国需要一个政府层面的能源部长。

　　首先，许多国家都已认识到能源是经济的生命线，快速发展的中国更是如此。中国经济正处于转型过程中，由依赖本国资源转向依赖国际市场，面临着许多亟待解决的能源课题。把这些课题归纳起来，就要形成一个统一的能源政策。而政策的执行需要一个强有力的政治人物来领导实施。

　　其次，有效运转的国内市场是建立国家能源安全体系不可或缺的一部分。这就需要一个政治力量，来促进强有力的市场体系和框架的形成，制定市场游戏规则，一方面要让这个市场更有效、更富有竞争力；另一方面要让投资者了解相关政策和法规，可以放心投资，并有效控制投资风险。

　　另外，从国际角度看，能源市场竞争还有许多地缘政治的原因。中国要创造有效的能源安全框架，就需要一个政府层面的能源部长，他不仅要集中不同的力量创造有效的市场，还要代表中国参与国际方面的对话和讨论，代表中国的声音，因为国际上更多的国家关注能源，并频繁对话，中国也应该进行多层面的对话。