能源立法是一个复杂而漫长的过程。时移法易，因应则通。能源立法工作要有针对性、科学性和时代感，并具有一定的超前性。

　　当前，能源已经成为世界的焦点问题，也是世界绝大多数国家可持续发展的核心问题。关系能源发展的能源立法，备受各国政府以及广大民众重视与关注。能源法律体系的建设与完善，正在成为世界各国能源领域的重点工作。

　　随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国能源立法取得可喜进展，已经形成能源法律体系雏形，但还存在着结构性、内容性、配套性和协调性缺陷。

　　按照科学发展观的要求，遵循和谐发展和以人为本的理念，构建稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，健全和完善能源法律体系框架，是我们的一项十分重要而紧迫的任务。

　　历史演变

　　能源法久已有之，甚至可追溯到15世纪英国普通法中的财产法则。但蔚然成形是在20世纪70年代石油输出国组织(OPEC)禁运与油价猛涨的时候。

　　然而，什么是能源法？并未有一个普遍接受的定义。澳大利亚学者布拉德布鲁克(Bradbrook)将能源法定义为：“个人之间、个人与政府之间、政府与政府之间、州与州之间有关所有能源的权利与义务的分配。”国内有学者将能源法定义为“调整能源合理开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用及其规制，保证能源安全、有效、持续供给的能源法律规范的总称。”

　　其实，能源问题不仅涉及到能源工业本身，对于经济安全、社会分配、环境保护乃至国际关系都有着牵一发而动全身的利害关系，需要以跨学科的视角来研究和探讨能源法问题。

　　中国能源立法走过了一个漫长、艰难、渐进的路程。据知，1980年国务院成立了由当时的国务院副总理余秋里任主任、康世恩任副主任的能源委员会。这个只存在了两年的能源委，曾组建了新中国第一个“能源法研究课题组”，期望通过对能源法框架体系的研究，制定出一部能源行业共同遵守的行业法律。但遗憾的是，能源法的研究随着能源委员会1982年的撤销而宣告终结。

　　虽然能源法的立法研究被迫中断，但在此期间，随着中国海洋石油总公司的成立，很快颁布实施的《对外合作开采海洋石油资源条例》，成为了中国较早的能源条例之一。

　　1988年，能源部成立后，重新启动了能源法体系建设的研究。当时主要意见认为既要搞能源基本法，同时也要搞电力法、煤炭法、石油天然气法等单行法。在1993年能源部解散后，成立了各个能源专业部门，1998年能源专业部门也相继撤销，能源管理更加分散，能源法搁浅至今。

　　目前我国能源领域，主要有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和今年年初全国人大常委会通过的《可再生能源法》，以及一大批行政法规和地方法规。

　　现行能源法律法规主要以专业性单行能源法规为主，计划经济色彩的部门立法特点突出，而且配套的法规还很不完整。有些专业性单项能源法规已不适应形势发展的需要，急待补充、修改、完善。

　　市场经济的迅速发展，经济全球化格局的形成，能源形势的日益严峻，给能源立法工作提出新的更高的要求。

　　可喜的是，基本共识已经形成：希望能通过制定能源法，达到保障能源供给，促进能源开发，优化能源结构，维护能源安全，规范能源利用，加强能源合作的目的。重点要解决的问题包括：明确我国总体能源发展战略；确立能源行业各单行法律的立法指导思想和基本原则；确定能源规划的法律地位；提高能源综合利用效率；确认能源管理的各项政策制度；保障能源安全；规范国际交流等。

　　期盼加速

　　计划经济时代，我国能源供应供需矛盾并不十分突出，因而，对能源立法的需求也不是很强烈。但是，随着我国成为石油净进口国和市场经济的快速发展，尤其是在我国成为世界第二大能源生产大国和消费大国，国民经济持续快速增长，对外依存度明显提高，能源供求关系日趋紧张的状况下，制定一部能源行业基本大法的呼声越来越高。

　　在连续几年的全国“两会”上，多位人大代表和政协委员屡次提出制定能源法和组建国家能源部的建议，由此使得这个已被广泛关注的话题不断升温。

　　期间，国务院领导多次听取关于能源立法的汇报，重视程度日益提高。2006年1月24日，《能源法》起草组宣告成立，国家发改委主任兼能源办主任马凯任组长，能源办、发改委、国务院法制办、财政部和中编办等15个部门参加，并在能源办战略规划组下设常设机构秘书处。其阵容可谓豪华强大。

　　2007年7月2日，国务院能源领导小组办公室副主任徐锭明在公开场合对外透露，这部备受瞩目的中国《能源法(草案)》最快将在10至15天之内公布于众并征求意见。

　　国务院能源办目前负责组织《能源法》的制定工作。作为资深的中国能源智囊团成员，徐锭明同时还身兼《能源法》起草专家组组长。能源办专门召集国内顶尖专家对最新的《能源法》第三稿提出建议，不久，《能源法》第三稿将公布于众，征求全国各能源单位的意见。此后，《能源法》起草组还将在第三稿的基础上加以修改，并向社会征求意见。

　　徐锭明表示，“能源办将开门立法、民主立法，充分征求各方面的意见。”由此可见，拟定中的中国能源基本大法，将选择集思广益的方式加以完善。

　　据介绍，从2006年年底《能源法》大纲成型，到2007年4月底完成第三稿，起草工作正在按照计划快节奏地向前推进。目前，能源法的大致框架已经基本确定，主要包括：总则、能源战略与规划、管理体制、勘探开发、科技运用、财税政策、市场开放与监管等。

　　据称，目前的《能源法》第三稿还只是过程稿，肯定还会有第四稿，至于是否还会有第五稿、第六稿以及何时送交国务院法制办，还需要根据修改的情况决定。

　　除了由能源办牵头起草的《能源法》之外，受国家能源办委托，由清华大学牵头起草的《能源法》专家建议稿项目在2006年6月正式启动，成员包括清华大学和其他院校的近40位专家。

　　目前《能源法》专家建议稿已经完成了第四稿。按照计划，《能源法》专家建议稿共有五稿，会在10月以后，赶在能源办起草的草案定稿之前，提交能源办。

　　据了解，《能源法》专家建议稿起草组的全体成员在讨论修改第四稿的协调会上，大家对第四稿的分歧较大。争议的内容，包括国家《能源法》涉及的能源监管机构设置、节能规定、能源市场准入和竞争机制等问题。

　　照此进度，《能源法》有望在今年年底完成送审稿，并报送国务院。

　　科学立法

　　就法律而言，是有“母法”与“子法”之分的。毛泽东曾用比喻的方法说过，宪法是“母法”，其他法律都是“子法”。一个国家的法律是这样，一个行业亦不例外。能源法是行业的“母法”，而行业内的其他法律均是“子法”。能源法是基本法，是总法，具有纲领性、综合性和协调性。

　　就我国目前的能源法律体系分析，还不够完整和健全，因为“子法”已先于“母法”出台，并颁布生效，而“母法”还在孕育之中。在这种情况之下，科学立法就显得格外重要。

　　《能源法》，或称《国家能源法》，至少要体现“科学发展观、和谐社会观、以人为本观、能源安全观、持续发展观”这五大思想内容。

　　能源法不同于能源政策，能源政策只起引导作用，而能源法则有惩罚条款，具有威严性。

　　目前，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在各个不同职能部门，各自为政，能源开发、能源消费、能源节约、能源储备和环境保护等方面的工作，缺乏统一的总体规划和政策指导。中国能源政策和能源规划的缺失以及能源执法的乏力，已成为中国经济发展的短板。

　　少了“顶梁”法，诸多能源问题无法解决。我们既需要专业性的单行法，也需要基础地位的能源法。现有能源法律法规中，有一些法律条款不仅不适应改革需要，甚至成为改革的障碍，除了《可再生能源法》外，其他法都需要修订。没有基础性的能源法，单行法律的修订也缺乏统筹协调，进展将十分缓慢。

　　能源法律，作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在能源短缺的历史条件下，显得尤为重要。

　　科学发展观是我国能源立法的基本指导方针。只有科学立法，才能制定出一部完备、健全、优质、管用的能源法。对此，专家提出了许多很好的建议。首先，采取统一的法典形式，可以克服能源立法中出现的各单行法之间的内在价值冲突。由于法律制定不仅是立法机关单纯创制法律的工作，还涉及到执法、司法、守法、法制监督等法治诸环节，而法律运行好坏的关键就在于法律规则本身的科学性和合理性。其次，统一法典立法能够节约立法、执法和司法成本。要优化组合立法资源，促使法律在保证公平正义的前提下达到运行效用极大、成本极小。

　　立法进度宜稳健有序。目前比较流行的一种观点是美国仅用四年时间即制定出了能源法，且获两院高票通过，因此中国也有理由在较短时间内通过。其实这是一种误解，事实上，美国在1977年便成立了国家能源部，次年5月制定《第二次能源规划》，10月通过《国家能源法》；1992年，美国又制定了新的《能源政策法》，2005年《国家能源政策法》是对其进行的全面修订。由此可见，美国能源立法实际上已经有近30年的历史，是在实践中逐步完善的。我国要制定一部符合我国国情、可操作性强的法律，显然不能一蹴而就。仓促立法与粗放立法是我们所必须避免的，否则，制定出来的法律可能不久即需修订，这显然有损法律的权威。

　　注重可操作性。能源立法要摆脱“粗放性”弊端，制定出来的法律应具有很强的操作性和适用性。因此，在未来能源法中，应该将能够量化的尽量予以量化，理清不同主体之间的权力(权利)、义务关系，明确法律责任。对于易变的或者短时期内难以制定的技术标准或者其他事项，可以采取授权立法，将其留于行政法规或规章来制定，但必须明确制定的期限，以防止推诿或拖延。

　　借鉴外国成功经验。作为法制后发型国家，能源立法先进国家的经验是不可多得的财富。由于美国的特殊地位，其2005年能源政策法将是我们的主要参照物。此外，法国、日本、德国的立法经验亦将对我国能源立法产生一定影响。但需要注意的是，在设计我国能源法的体系机构时，重要的是学习和分析法典的构造方法，而不应先验的认为某国立法或者某种模式在体系上具有绝对的、终极的优越地位，从而不考虑其体系构造方法的科学性，而只是简单的模仿其外部结构。

　　科学完善的立法应当是我们永远的追求，引领世界能源立法的潮流是我们的期望。因而，我们在立法过程中必须坚持科学和民主原则，深入调研、广泛借鉴，结合我国国情，鼓励专家立法与公众参与相结合，才能制定出高水平、高质量、经得起实践和历史检验的能源法。